Полномочия органов местного самоуправления в охране общественного порядка
Марина Александровна Бучакова, Андрей Александрович Гайдуков
Аннотация
В научной статье рассматривается охрана общественного порядка как сложная правовая категория, при этом авторы обращают внимание на множественность субъектов, осуществляющих ее: органы внутренних дел, органы местного самоуправления, гражданское общество. Анализ полномочий органов местного самоуправления свидетельствует о том, что эти органы, несмотря на участие в охране общественного порядка, ведущим субъектом этой деятельности не являются. Авторами отмечается, что в целях согласованности нормативных положений Конституции РФ и федерального законодательства требуются соответствующие изменения в законе о местном самоуправлении, уточняющие полномочия указанных органов в качестве участвующего субъекта в охране общественного порядка.
Ключевые слова: охрана общественного порядка, органы местного самоуправления, органы внутренних дел, полномочия, взаимодействие, предмет ведения
Abstract
Powers of local self-government bodies in the protection of public order
Marina A. Buchakova, Andrey A. Gaidukov
The protection of public order is considered as a complex legal category, while the authors pay attention to the plurality of subjects that protect it: internal affairs bodies, local governments, civil society.
An analysis of the powers of local self-government bodies indicates that these bodies are involved in the protection ofpublic order, but they are not the leading subject of this activity. The authors note that in order to harmonize the normative provisions of the Constitution of the Russian Federation and federal legislation, appropriate changes are required in the Law on Local Self-Government, which clarify the powers of these bodies as a participating subject in the protection of public order, since the main subject is the police. The vector of development of the powers of local governments in the field ofpublic order protection is aimed at coordinating the activities ofpublic law enforcement formations operating within a certain municipality in cooperation with the police.
Keywords: protection of public order, local self-government bodies, internal affairs bodies, powers, interaction, subject matter
Конституция Российской Федерации относит охрану общественного порядка к числу наиболее актуальных и насущных государственных вопросов. Собственно обеспечение правопорядка в целом и на территории отдельно взятого региона в частности, согласно п. «б» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ, входит в предмет совместного ведения федерального центра и субъектов Российской Федерации. Правительство Российской Федерации в соответствии с п. «е» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ взяло на себя прерогативу по осуществлению мер, связанных с обеспечением общественного порядка как на отдельно взятой территории, так и повсеместно на всей территории Российской Федерации [1]. К числу таких мер, в частности, относятся: финансирование правоохранительных органов; разработка и реализация государственных программ, связанных с обеспечением общественного порядка и противодействием преступности [2].
Согласно ч. 3 ст. 132 Конституции РФ органы государственной власти и местного самоуправления входят в единую систему публичной власти, которые осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. К числу таких задач относится непосредственное осуществление охраны общественного порядка на отдельно взятой территории муниципального образования, а также организация этой деятельности (расчет сил и средств, снабжение, формы взаимодействия и т.д.).
В юридической литературе существует множество подходов к категории «общественный порядок», а также к способам его охраны. В общеправовом смысле общественный порядок считается социально-правовой категорией, устанавливающей и определяющей систему социальных норм (законов, морали, общепринятых норм общежития и др.), которые неприкосновенны, гарантируются государством и поддерживаются обществом [3, с. 65].
Охрана общественного порядка считается важнейшей внутренней функцией государства, реализация которой происходит через укрепление правопорядка. Целью данной функции является обеспечение государственной и общественной безопасности страны [4]. При этом Д.В. Пожарский считает, что охрана общественного порядка относится к элементам правоохранительной функции государства [5, с. 31].
По мнению И.Д. Хомякова, под охраной общественного порядка понимается деятельность специально уполномоченных органов в установленных законом формах, направленная: на предупреждение и пресечение противоправных проявлений; соблюдение интересов государства и общества в целом; поддержание общественного спокойствия; нормальное функционирование организаций, предприятий и учреждений, транспорта и коммуникаций; устранение причин и субъектов, их дестабилизирующих [6, с. 153]. преступность самоуправление законодательство
Обеспечение функционирования жизнедеятельности каждого поселения находится в ведении органов местного самоуправления. Они же с учетом территориальной организации муниципального образования (городское или сельское поселение, муниципальный район, муниципальный округ, городской округ и пр.) ответственны за состояние охраны общественного порядка, безопасности населения, проживающего на соответствующей территории.
В этих целях органы местного самоуправления участвуют в организации деятельности по противодействию правонарушениям, совершаемым в общественных местах, организации надлежащего уровня безопасности в местах массового скопления людей и пр.
Наиболее распространенными противоправными деяниями в жилом секторе городского или сельского поселения являются правонарушения, посягающие на общественный правопорядок, которые совершаются в виде: хулиганских действий; несанкционированных митингов; экстремистских проявлений; появлений отдельных граждан в общественных местах в состоянии опьянения; стрельбы из оружия в неположенных местах. Данные правонарушения не только могут представлять общественную опасность, но и обладают свойствами внезапности и непредсказуемости, вызывая страх, тревогу, протестные настроения среди граждан, населяющих муниципальное образование, и в случае, если они не будут пресечены, то возможны большие негативные последствия.
В последние годы в России численность уличных правонарушений снизилась, в т.ч. за счет вводимых ограничений, вызванных COVID-19. Вместе с тем благоприятные изменения санитарно-эпидемиологической ситуации в стране, сопровождаемые снятием ограничений в передвижении для граждан, вновь могут привести к увеличению численности данного вида правонарушений.
Деятельность органов местного самоуправления в этом направлении осуществляется в соответствии с законодательно установленными полномочиями по охране общественного порядка. Так, в п. 33 и 33.1 ч. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон «О местном самоуправлении») к вопросам местного значения городского и сельского поселения отнесены оказание поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создание условий для деятельности народных дружин, оказание поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, а также предоставление помещения для работы на обслуживаемом административном участке сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции. В частности, в качестве содействия гражданам, участвующим в поиске лиц, пропавших без вести, органы местного самоуправления размещают на своих официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, а также в средствах массовой информации, в т.ч. на общероссийских обязательных общедоступных телеканалах и радиоканалах, информацию о лицах, пропавших без вести, а также иную доступную информацию, связанную с поиском (розыском) людей.
Таким образом, органы местного самоуправления на уровне городского и сельского поселения содействуют и принимают участие в организации охраны общественного порядка.
В свою очередь, на уровне муниципального, городского округа (т.е. более крупного муниципального образования) согласно п. 9 ч. 1 ст. 16 Закона «О местном самоуправлении» организация охраны общественного порядка на территории муниципального, городского округа муниципальной милицией относится к вопросам местного значения [7].
Помимо содействия, помощи полиции и народным дружинам, к охране общественного порядка согласно ранее указанной норме привлекается находящийся в подчинении муниципалитетов отдельный орган - муниципальная милиция. Указанный орган продекларирован в законе, однако в реальности не существует, но идея его создания не утратила силу до настоящего времени.
Опыт деятельности муниципальной милиции (полиции) довольно распространен в некоторых зарубежных странах (США, Франция, Республика Казахстан).
По мнению ряда исследователей, деятельность муниципальной полиции направлена на поддержание общественного порядка на городском и сельском уровнях и достаточно эффективно осуществляется. Особенностью данных органов правопорядка является их подчиненность местной администрации, т.е., по сути, действует многоуровневость в организации полицейских формирований [8, 9].
Результативность деятельности местной полиции обусловлена ее близостью к населению, умением создать доверительные отношения при выполнении социально значимых функций.
Доверительный характер отношений способствует развитию характера обратной связи, при котором граждане вовлекаются в процесс охраны общественного порядка, воспринимая его в качесте необходимого элемента для обеспечения правопорядка на соответствующей территории.
В ретроспективном анализе функция охраны общественного порядка всегда являлась приоритетным направлением деятельности органов внутренних дел. Это подтверждается нормативными правовыми актами, действовавшими в различные этапы функционирования российской милиции.
Так, незадолго до распада СССР был принят Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции», регламентирующий деятельность милиции, в соответствии с которым к ее задачам было отнесено: обеспечение безопасности личности; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; выявление и раскрытие преступлений; охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности.
Безусловно, эти задачи были в дальнейшем подкреплены на конституционном уровне и усилены иными организующими охрану общественного порядка субъектами. Так, в прежней редакции Конституции РФ (до 2020 г.) охрана общественного порядка входила в непосредственные полномочия органов местного самоуправления.
Более того, органы местного самоуправления выступали основным субъектом и в целом самостоятельно осуществляли охрану общественного порядка. Однако данная конституционная норма в принципе имела в большей мере формальный характер, т.к. органы местного самоуправления принимали участие в отдельных мероприятиях по охране общественного порядка, однако основными субъектами, организующими и координирующими данную деятельность, не являлись. Об этом неоднократно писали известные ученые, занимающиеся как административным, так и муниципальным правом [10, 11].
Органы местного самоуправления, исходя из потребностей населения в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности, формировали и финансировали необходимое количество сотрудников милиции общественной безопасности (участковых уполномоченных, патрульно-постовой службы и т.д.), которые были задействованы в необходимых мероприятиях по поддержанию правопорядка на отдельно взятой территории. Получалось, что, с одной стороны, они находились в составе ГУВД и УВД в подчинении МВД России, с другой - одновременно финансировались из местного бюджета и были также ответственны перед местной администрацией. Руководители органов внутренних дел на районном уровне отчитывались перед администрацией о сложившейся оперативной обстановке.
Развивая идею создания отдельной муниципальной милиции, в 1998-2000 гг. согласно Указу Президента Российской Федерации от 17 сентября 1998 г. № 1115 «О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления» был проведен широкомасштабный эксперимент по организации муниципальной милиции в десяти субъектах Российской Федерации (Республика Дагестан, Карабудахкентский район; Республика Карелия; Республика Северная Осетия - Алания, г. Владикавказ; Ставропольский край, г. Ставрополь; Астраханская область, Икрянинский район; Иркутская область, г. Братск, Иркутск, Шелехов; Калининградская область, г. Балтийск; Новгородская область; Самарская область, г. Тольятти; Саратовская область). Базой для эксперимента выступили отдельные подразделения милиции общественной безопасности (в частности, участковые уполномоченные, патрульно-постовая служба и др.).
Основными целями эксперимента являлись: поиск оптимальных путей формирования муниципальных органов охраны общественного порядка, определение их организационно-правовых форм и объема полномочий. На органы местного самоуправления были возложены следующие полномочия: определение и согласование текущих и перспективных планов работы по охране общественного порядка; контроль за состоянием охраны общественного порядка; контроль за деятельностью служб и подразделений, участвующих в эксперименте [12].