Введение
В ходе развития человеческой цивилизации для общества становится все более понятной опасность неконтролируемости принятия решений должностными лицами от имени государства. Проблема искоренения злоупотреблений властью должностными лицами органов исполнительной власти, выступающих от имени государства, является крайне важной. Одной из эффективных мер по борьбе со злоупотреблением должностными полномочиями можно считать механизм обжалования действий (бездействия) и решений государственных органов.
Актуальность темы связана с невозможностью построения правового государства и развитого гражданского общества в отсутствие эффективного механизма реализации права на защиту своих прав и интересов граждан в отношениях с органами государственной власти. Для построения прочного гражданского общества требуется наличие в государстве правовых гарантий общественного контроля деятельности органов исполнительной власти, при котором граждане смогут воспользоваться широким спектром воздействия на власть, в том числе судебным обжалованием. Анализируя современное положение института обжалования действий и решений органов исполнительной власти, его правовое регулирование, включая нормы Кодекса административного судопроизводства РФ (Далее - КАС РФ), можно выявить ряд проблем сущностного и юридико‒технического характера, научное осмысление и разработка путей разрешения которых остро необходимо. Это низкий уровень объективности рассмотрения жалоб органами исполнительной власти и принятого по жалобе решения этого органа при рассмотрении обращения в административной форме. Это нечеткость определения подсудности и подведомственности рассмотрения дел в связи с принятием нового КАС РФ при отсутствии специализированных судов для рассмотрения административных дел. Существует и проблема ограничения права на представительство, т. к. по новому законодательству представлять интересы гражданина может только лицо с высшим юридическим образованием, что некоторыми исследователями считается нарушением конституционного права граждан защищать свои права всеми возможными способами. Учитывая данные положения, возникает необходимость выявить возможные пути усовершенствования правовой регламентации и практики применения правовых норм в сфере обжалования действий и решений органов исполнительной власти.
Объектом выпускной квалификационной работы являются общественные отношения в сфере реализации права на обжалование действий и решений органов исполнительной власти.
Предметом работы являются судебные и внесудебные формы обжалования решения, действия (бездействие) органа исполнительной власти и его должностных лиц, их содержание и порядок реализации.
Цель исследования - на основе рассмотрения правовых, организационных и теоретических вопросов обжалования действий и решений органов исполнительной власти на современном этапе его развития, анализа существующей практики обжалования решений и действий органов исполнительной власти выявить особенности форм реализации права на обжалование действий и решений органов исполнительной власти и недостатки правовой регламентации.
Для достижения поставленной цели ставится ряд задач:
- обозначить формы обжалования действий и решений органов исполнительной власти;
проанализировать правовые основы обжалования действий и решений органов исполнительной власти;
выявить недостатки нормативно ‒правовой регламентации процесса обжалования действий и решений органов исполнительной власти;
дать характеристику принципам обжалования действий и решений органов исполнительной власти;
определить порядок обжалования действий и решений органов исполнительной власти в органах публичной власти;
представить субъектов, уполномоченных на рассмотрение жалоб граждан по поводу обжалования действий и решений органов исполнительной власти;
обозначить подведомственность и подсудность административных дел об обжаловании действий и решений органов исполнительной власти;
выявить особенности производства по административным делам об обжаловании действий и решений органов исполнительной власти по КАС РФ.
1. Обжалование действий и решений органов исполнительной власти: понятие, формы (порядок), нормативная основа
.1 Формы обжалования действий и решений органов исполнительной власти
В современных государствах для соблюдения принципа законности в работе органов публичной власти особое значение имеет механизм обжалования гражданами действий и решений данных органов. Каждый гражданин вправе оценивать работу органа исполнительной власти с точки зрения ее законности и результативности. Путем подачи жалоб население помогает выявлять факты принятия незаконных решений и совершения противоправных действий органами исполнительной власти и их должностных лиц. Что является одним из методов борьбы с коррупцией.
Наиболее значимым для граждан является не столько сама борьба с произволом должностных лиц, сколько защита и восстановление собственных прав и интересов, которые были нарушены вследствие неправомерной деятельности органов публичной власти. Право граждан на защиту своих прав всеми способами, не запрещенными законом, закреплено в Конституции РФ в статье 45. Одним из способов защиты своих прав является направление жалобы в орган государственной власти, право на подачу которой указано в ст. 33 Конституции РФ.
Под обжалованием действий и решений органов исполнительной власти понимаются обращения граждан о защите и восстановлении своих прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц, нарушенных в связи с осуществлением деятельности соответствующих органов. Жалоба отличается от предложения и заявления тем, что она связана с нарушением субъективных прав гражданина. В то время как обращение граждан в форме предложения и заявления носит критический характер, но направлено на улучшение работы органов исполнительной власти.
Граждане имеют право на обжалование любых незаконных действий и решений органов исполнительной власти, которые нарушают их права и интересы. В ответ на жалобу должностное лицо соответствующего органа исполнительной власти обязано направить гражданину обоснованное решение по делу. В случае выявления факта нарушения прав и интересов гражданина это должностное лицо или орган публичной власти применяет меры для обеспечения соблюдения закона.
Существует два порядка обращения с жалобой - административный и судебный. Граждане имеют право выбора способа обжалования. Выбирая административный порядок, гражданин не утрачивает права на обращение в суд, если жалоба гражданина была не удовлетворена или не был получен ответ в течение месяца со дня ее подачи.
В рамках административного порядка обжалования действий и решений органов исполнительной власти в свою очередь выделяются разные способы обжалования. Наиболее популярным способом защиты граждан является направление жалобы вышестоящему руководителю органа исполнительной власти в границах «административной вертикали». Такой порядок обжалования регулируется нормативными правовыми актами различной юридической силы в зависимости от области деятельности органа исполнительной власти. Например, на федеральном уровне этот порядок регламентируется законом об организации предоставления государственных и муниципальных услуг. Помимо этого, порядок обжалования действий и решений органов исполнительной власти вышестоящим должностным лицом или органом закреплен в Постановлении Правительства РФ о порядке подачи и рассмотрения жалоб. Также, процесс обжалования регулируется ведомственными актами органов исполнительной власти. В роли таких актов выступают административные регламенты, например административные регламенты Федеральной антимонопольной службы РФ (Далее - ФАС РФ), Министерства внутренних дел РФ (Далее - МВД РФ), Министерства чрезвычайных ситуаций РФ (Далее - МЧС РФ), в разделах которых находятся правила подачи жалоб граждан на действия (бездействие), решения соответствующих органов и порядок их рассмотрения.
Другим способом административного обжалования действий и решений органов исполнительной власти является направление жалобы в специальное подразделение государственного органа по рассмотрению жалоб граждан. Такие структуры создаются и на уровне федерации, а также на уровне субъекта РФ. По большей части решения этих образований являются рекомендательными и должны быть закреплены решением руководителя такого государственного органа или должны предполагать вынесение обязательных предписаний по устранению нарушений, которые были выявлены, а юридическая ответственность за их исполнение не была установлена. На федеральном уровне такой структурой является отдел контроля органов исполнительной власти Управления Федеральной антимонопольной службы. На уровне субъекта РФ примером такой структуры может служить Комиссия по рассмотрению жалоб Управления Республики Коми по организационному обеспечению деятельности мировых судей.
Административная форма обжалования действий и решений органов исполнительной власти постепенно используется для урегулирования все более широкого круга правоотношений в сфере защиты прав и интересов граждан. Правила производства административного (досудебного) порядка рассмотрения жалоб граждан представлены в форме Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ». Для соблюдения законности при рассмотрении жалоб граждан в статье 5.59 Кодекса об административных правонарушениях РФ (Далее - КоАП РФ) предусматривается гарантия защиты прав граждан. Так, в КоАП РФ предусмотрена административная ответственность должностных лиц за нарушение правил порядка рассмотрения жалоб граждан, установленных в законодательстве.
Одним из недостатков досудебной процедуры разрешения жалоб служит то, что их разрешением занимаются заинтересованные органы государственной власти. Вместе с этим жалоба рассматривается в отсутствие самого гражданина, в связи с чем, решения по обращениям граждан могут приниматься работниками, которые не имеют необходимой квалификации. Поэтому зачастую жалобы граждан не удовлетворяются органами исполнительной власти. Такая ситуация не может считаться эффективной, особенно, в вопросе привлечения виновных должностных лиц к ответственности.
Это утверждение базируется на данных статистики рассмотрения жалоб граждан на действия и решения органов исполнительной власти в досудебном порядке и в суде. Так, данные опросов показывают, что на практике в порядке досудебного обжалования удовлетворяется только 30% жалоб, которые подаются вышестоящему должностному лицу. В 2016 году только 6,3% жалоб по фактам коррупции были удовлетворены. Вышестоящими органами исполнительной власти удовлетворяются около 40% жалоб. При этом в судах процент удовлетворенных обращений граждан значительно выше. В том же году в суде были удовлетворены 64% жалоб. В кассационном порядке Административной коллегией были удовлетворены 93,2% жалоб. Таким образом, вероятность удовлетворения жалобы в судебном порядке выше, чем в административном. Соответственно, обращение в органы государственной власти по вопросам обжалования действий и решений органов исполнительной власти на данный момент нельзя назвать эффективным способом защиты прав и интересов граждан.
В рамках судебной формы обжалования существует единственный способ - обращение в суд с жалобой на действия (бездействия) и решения государственного органа, органа местного самоуправления и их должностных лиц. Данный порядок урегулирован в КАС РФ и Арбитражном процессуальном кодексе РФ (Далее - АПК РФ). Вопрос оптимальности использования судебного порядка обжалования действий и решений органов исполнительной власти в научной литературе является дискуссионным. Например, А.В. Минашкин высказывает мнение о том, что решение административных споров при помощи суда является наименее выгодным способом, поскольку индивидууму придется понести существенные временные и финансовые затраты. Ведь дело в суде рассматривается дольше, чем в административном порядке, и к тому же, необходимо оплатить государственную пошлину за рассмотрение дела, в то время как обращение, например, к вышестоящему органу является совершенно бесплатным.
Несмотря на это мнение, судебная форма обжалования действий и решений органов исполнительной власти признается достаточно эффективным инструментом при контроле за деятельностью органов исполнительной власти и должностных лиц. Это находит подтверждение в практике российского и международного опыта использования данного способа обжалования.
В суде гражданин является не просителем, а истцом, т.е. выступает в качестве равной стороны, и при этом непосредственно и лично. Объяснение причин вынесения оспариваемого решения суду является обязанностью должностного лица, которое принимало в решение по делу в ходе досудебного обжалования. В судебном процессе ему приходится не только объяснять свои действия в качестве должностного лица соответствующего органа государственной власти, но и мотивировать их, а также подвергаться оценивающему воздействию со стороны суда, истца и иных участников процесса. По этой причине уже в стадии предварительной подготовки дела к судебному слушанию должностные лица нередко пересматривают свои решения, а нарушения, которые были допущены, устраняют, не доводя дело до суда.
Пятнадцатого сентября 2015 года в силу вступил Кодекс административного судопроизводства РФ. Данный акт устанавливает новые правила порядка рассмотрения дел, которые вытекают из публичных правоотношений. Особенностью административного судопроизводства по новому кодексу является закрепление положения об активной роли суда. На практике это выражается в том, что судами используются полномочия по самостоятельному привлечению надлежащего ответчика и истребованию доказательств. Так, уже был случай отмены решения судьи первой инстанции в связи с необходимостью привлечения надлежащего ответчика и истребования доказательств. При этом активность суда должна выражаться в получении необходимых сведений не только от органа исполнительной власти или должностного лица, но также от граждан или организаций.
К новеллам судопроизводства в отношении административных споров относится норма КАС РФ, закрепляющая требование к представителям истца (ст. 55 КАС РФ). Теперь представлять интересы гражданина в суде может только лицо с высшим юридическим образованием. Впервые в российском праве стало возможно оповещать участников процесса при помощи средств мобильной связи (ст. 96 КАС РФ).
Также Кодексом административного судопроизводства РФ расширен перечень прав истца на этапе подачи иска. Истец может подавать коллективный административный иск, который оспаривает законодательный и нормативный акт, или иск о нарушении избирательных прав. С 2016 года все электронные документы в качестве доказательств по делу получили официальный статус. Начал действовать порядок упрощенного производства. Судья может рассматривать дело об оспаривании нормативно ‒ правового акта или закона в случае отсутствия сторон, сообщая о своем решении по делу письмом по электронной почте или СМС ‒ сообщением. Судебные издержки по делу возмещаются выигравшей стороне за счет проигравшей. Последствия введения этих правил судопроизводства при рассмотрении публичных споров для защиты интересов граждан только предстоит понять.
А.Б. Зеленцов обращает внимание на значимость и эффективность использования альтернативных способов в вопросе обжалования действий и решений государственных органов. Альтернативными способами защиты гражданами своих прав от произвола государственных органов называются особые механизмы, которые обеспечивают защиту прав граждан без привлечения суда, но при помощи независимого посредника между исполнительным органом и гражданином. А.Б. Зеленцовым выделяются следующие признаки альтернативных процедур разрешения административных споров:
применяются вне юрисдикционной деятельности государственных органов и являются самостоятельной формой разрешения споров, которая может сочетаться с юрисдикционной;
представляют механизм согласования интересов, который ориентирован на достижение соглашения между спорящими сторонами. Т.е. являются согласительными процедурами, используя которые стороны могут самостоятельно осуществлять контроль процесса разбирательства и его результат в целях защиты своих прав и интересов. Эти процедуры способствуют разрешению спора, учитывая интересы каждой сторон. Альтернативные процедуры не имеют властного характера, не являются формой процессуального принуждения и: