О развитии активности граждан в решении вопросов местного значения в муниципальных образованиях Калининградской области
Пехова Л.С., Гафарова Д.А. Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
Реферат
В статье описана практика муниципальных образований Калининградской области по привлечению граждан к совместному решению вопросов местного значения. Авторами сделаны выводы, что существующие практики гражданского участия в условиях цифрового технологического развития нуждаются в расширении, основанном на внедрении цифровых технологий, новых подходов к коммуникациям с гражданами, в том числе занятыми управленческой и предпринимательской деятельностью на территории проживания. Имеющийся портал «Активный гражданин/Калининградская область» при соответствующей его доработке может стать тем ресурсом, который позволит реализовывать такие механизмы вовлечения граждан в решение вопросов местного значения как инициативное бюджетирование, краудсорсинг, таргетированные опросы, публичные слушания; даст возможность гражданам предлагать собственные инициативные решения проблем в жизни местного сообщества.
Ключевые слова: муниципальное образование, органы местного самоуправления, местное сообщество, гражданское участие, цифровизация, инициативное бюджетирование, краудсорсинг, Калининградская область
Abstract
On the Development of Citizens' Activity in Solving Local Issues in the Municipalities of the Kaliningrad Region
Lyudmila S. Pehova, Diana A. Gafarova; Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration
The practice of municipalities of the Kaliningrad region of citizen involvement into the joint solution of local issues is described in the article. The authors concluded that existing practices of civil participation need to be expanded in the conditions of digital technological development. Changes should be based on the introduction of digital technologies, new approaches to communication with citizens, including those who are engaged in management and business activities in the area of residence. The “Active Citizen / Kaliningrad Oblast” portal with its corresponding refinement can become the resource that will allow implementing modern mechanisms for involving citizens in solving local issues. Among these mechanisms are participatory budgeting, crowdsourcing, targeted opinion polls and public discussions. The portal can also enable citizens to offer their own initiative solutions of problems in the life of the local community.
Keywords: municipality, local governments, local community, civil participation, digitalization, proactive budgeting, crowdsourcing, Kaliningrad region
муниципальное управление цифровой бюджетирование
Калининградская область, благодаря своему геополитическому положению и значительному социально-экономическому росту, продемонстрированному в течение последних лет, является одним из российских регионов -- центров притяжения человеческих ресурсов. В рейтинге регионов по качеству жизни по итогам 2017 г. и 2018 г. область находится на 10-м месте, поднявшись с 16-го места в рейтинге 2015 г.1 За 2018 г. миграционный прирост населения составил 9467 человек, а общая численность населения региона достигла 1002,2 тыс. человек.
Одной из задач, стоящих в настоящее время как перед региональными органами власти, так и перед органами местного самоуправления всех двадцати двух муниципальных образований Калининградской области, является развитие механизмов привлечения граждан к совместному решению вопросов территориального значения, повышение уровня гражданской культуры, социальной активности граждан, трансформация поведения жителей, в том числе занятых управленческой и предпринимательской деятельностью на территории проживания, от позиции пассивных получателей общественных благ к позиции производителей благ для местного сообщества.
Актуальность участия граждан в решении вопросов местного значения не вызывает сомнения. Так, на заседании Совета по развитию местного самоуправления, прошедшем в Кирове в 2017 г., Владимир Путин отметил, что «в обществе появляется все больше инициативных граждан, становится больше добровольческих инициатив на местном уровне» и предложил проанализировать «как строится работа органов местного самоуправления по активному привлечению граждан в решение проблем городов и сел, насколько полно учитываются мнения людей, их инициативы и предложения» Рейтинг регионов составляется РИА Рейтинг по данным Росстата, Минздрава, Минфина, Центробанка и других открытых источников. Рейтинг построен на основе комплексного учета показателей, фиксирующих состояние различных аспектов условий жизни и ситуации в социально-экономической сфере, и объединенных в 11 групп: уровень доходов населения, занятость населения и рынок труда, жилищные условия населения, безопасность проживания, демографическая ситуация, экологические и климатические условия, здоровье населения и уровень образования, обеспеченность объектами социальной инфраструктуры, уровень экономического развития, уровень развития малого бизнеса, освоенность территории и развитие транспортной инфраструктуры.. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» устанавливает право населения решать вопросы местного значения, а также определяет основные формы взаимодействия граждан и органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения.
Муниципальные образования (МО) Калининградской области реализуют в соответствии с 131-ФЗ большинство законодательно закрепленных практик гражданского участия. Действуют системы ответов на обращения граждан, которые могут сообщить о своих предложениях устно, в письменной форме, в форме электронного документа через сайты органов местного самоуправления, проводятся публичные слушания, опросы граждан и др. При Администрациях муниципальных образованиях действуют Общественные советы. Результат участия граждан в решении вопросов местного значения носит рекомендательный характер для органов местного самоуправления, однако от полученных результатов взаимодействия администрации МО и граждан зависит дальнейшее развитие гражданской активности.
В число муниципальных образований, достаточно активно привлекающих граждан к решению вопросов местного значения, можно отнести МО Городской округ «Город Калининград» (численность населения 459 тыс. чел.), МО «Гвардейский городской округ» (население 29 тыс. чел.), МО «Светлогорский городской округ» (население 12,5 тыс. чел.) и др. Так, например, в МО «Светлогорский городской округ» активно используется проведение общественных обсуждений проектов создания комфортной городской среды. Прием предложений от населения по мероприятиям, которые целесообразно реализовать на территории муниципального образования проводится путем приема Администрацией МО предложений в бумажной и электронной формах, проведения анкетирования (например, в анкетировании граждан об их предложениях, которые необходимо реализовать на лесопарковой территории города приняло участие 660 чел., что составляет 5,3% населения МО), опросов, общественных обсуждений проекта.
Аналогичная процедура общественного обсуждения мероприятий, которые целесообразно реализовать на общественной территории при реализации проектов создания комфортной городской среды, проводится Администрацией МО «Гвардейский городской округ», число принявших участие в голосовании составляет около 260 человек (0,9% населения). По другим вопросам местного значения число участников опросов составляет от 3 до 220 чел. В МО «Гвардейский городской округ» разработана «Народная стратегия 2028». В разработку стратегии было вовлечено 17 представителей местного бизнес-сообщества, 20 представителей Общественного совета, проводились общественные обсуждения, были обработаны 3402 анкеты и 72 личных обращения граждан.
Социально-активные граждане создают группы в социальных сетях (примерами являются группа «Коп1д8Ьегд/Калининград», число подписчиков которой составляет 31 865 чел. (6,9% числа жителей МО), «Светлогорск.ги» (1841 подписчик), «Подслушано Гвардейск» (1473 подписчика) и др.), где регулярно публикуют информацию о проблемах в жизни муниципального образования и региона. Однако, несмотря на активность участников групп, обсуждение идет на уровне мнений и критики, без предложения идей и конкретных инициатив, в реализации которых жители муниципального образования готовы участвовать лично. В настоящее время во всех группах, по авторской оценке, отсутствует понимание собственной ответственности за происходящее в местном сообществе.
В Калининградской обрасти получил распространение опыт картографирования проблем муниципального образования. Так, на ресурсе Светлогорск#картафикс расположена карта, которая позволяет активным горожанам поделиться информацией о существующих на территории МО проблемах, а представителям органов местного самоуправления получить актуальную информацию и решить проблему в короткие сроки.
С начала 2018 г. в Калининградской области реализуется практика вовлечения граждан в процессы принятия решений органами государственной власти и местного самоуправления по широкому кругу общегородских и поселковых вопросов в виде голосования, опросов, реализации общественного контроля на портале «Активный гражданин / Калининградская область». На портале, в частности, проводится голосование за проекты, связанные с улучшением условий жизнедеятельности муниципальных образований, в том числе планирования, обустройства и развития городской среды [8, с. 294]. Однако в условиях реорганизации Министерства по муниципальному развитию и внутренней политике Калининградской области, ранее курировавшего портал, последнее голосование датируется концом 2018 г., а число голосов за проекты варьируется от 31 (МО «Ладушкинский городской округ» до 3446 (МО «Гвардейский городской округ»).
Голосование на портале связано с реализуемой на территории Калининградской области с 2011 г. «Программой конкретных дел» (ПКД). Ежегодно правительством Калининградской области выделяются средства на поддержку муниципальных программ благоустройства (программ «конкретных дел»). Особенностью программы является формирование перечня реализуемых в МО Калининградской областис численностью населения менее 80 тыс. человек мероприятий с учетом результатов обсуждения с жителями населенных пунктов. Голосование по другим вопросам местного значения на портале до сих пор не проводилось.
Большинство экспертов, оценивающих уровень вовлечения населения в решение вопросов местного значения, отмечают, что население муниципальных образований является в настоящее время только потенциальным субъектом общественных изменений, преимущественно демонстрирует стратегию пассивного поведения, иждивенческие настроения и слабо информировано о своих правах и возможностях участия в диалоге с органами местного самоуправления [1, с. 63]. При этом уровень вовлечения населения в решение вопросов территориального значения существенно различается между крупными городскими и сельскими поселениями.
В небольших муниципальных образованиях или сельских поселениях традиционные технологии привлечения граждан к обсуждению и решению проблем местного сообщества (публичные слушания, собрания, опросы граждан и обращения в органы местного самоуправления) дают больший результат как в силу простоты охвата значительной части населения, так и в силу развитости у жителей территориальной идентичности, признания жителями своей принадлежности к территории, развитости системы социально-экономических, культурных отношений в местном сообществе, системы личных коммуникаций, четкого представления администрации о потенциале местного сообщества.
Вовлечение жителей средних и крупных городских поселений в решение вопросов территориального значения осложняется разобщенностью местного сообщества. Здесь необходимы другие способы коммуникации, позволяющие проинформировать граждан о возможности участия в решении вопросов территориального значения и вовлечь во взаимодействие друг с другом и властью муниципального образования для решения вопросов территориального значения.
Примером успешного вовлечения жителей мегаполиса в решение территориальных проблем является реализация проекта «Активный гражданин / Москва». Созданный в 2014 г. по инициативе мэрии Москвы интернет портал из площадки для проведения голосований через интернет превратился в масштабный проект, в котором объединены возможности проведения таргетированных опросов (на портале зарегистрировано свыше 2 млн пользователей, в среднем в масштабных опросах участвуют 120-180 тыс. чел., что составляет 1-1,5% населения Москвы Для сравнения стандартная выборка для проведения репрезентативного социологического исследования о мнении населения Москвы составляет 384 чел. (ошибка исследования 5%).), возможность проводить публичные слушания по тому или иному вопросу, сервис «Электронный дом», позволяющий жителям любого многоквартирного дома организовать площадку для обсуждения общедомовых вопросов. С 2014 по 2018 г. на портале было проведено свыше 3600 голосований, по итогам которых реализовано более 1900 решений по благоустройству парковых зон, городских дворов, выбора дизайна станций метро, выбору графика работы центров «Мои документы», утверждению стандартов работы детсадов, городских поликлиник, библиотек и др., отчеты о которых также публикуются на портале.
Несмотря на подобные примеры, социологические исследования, проведенные в средних и крупных муниципальных образованиях -- г. Екатеринбург [1; 5], Республике Марий Эл [4], Мурманской области [7] и др. -- демонстрируют, что степень заинтересованности граждан в участии в решении вопросов местного значения остается на низком уровне. Данная проблема характерна и для муниципальных образований Калининградской области. Вовлечение граждан в решение вопросов местного значения в большинстве МО Калининградской области не носит массового характера.
Руководители и заместители руководителей администраций муниципальных образований Калининградской области в ходе стратегической сессии в рамках обучения по программе повышения квалификации «Привлечение населения к решению вопросов местного значения», проведенной в феврале 2018 г. Региональным центром «Высшая школа государственного управления» Западного филиала РАНХиГС [6, с. 130], подтвердили низкую активность граждан в решении вопросов местного значения. Ими было отмечено, что существующее взаимодействие между представителями гражданского общества и органами местного самоуправления (ОМСУ) в муниципальных образованиях Калининградской области малоэффективно и зачастую носит формальный характер, практически отсутствуют примеры реализации совместных социально-значимых проектов.