В качестве постоянного органа Правительства действует его Президиум. Президиум состоит из Председателя Правительства, его заместителей, федеральных министров финансов, экономики, иностранных дел, обороны, внутренних дел, федерального министра - Руководителя Аппарата Правительства. На заседаниях Президиума рассматриваются любые вопросы, относящиеся к сфере деятельности Правительства, и принимаются решения, в том числе акты нормативного характера. Решения Президиума Правительства принимаются большинством голосов от общего числа его членов, издаются в форме постановлений и распоряжений Правительства и не должны противоречить решениям, принятым на заседаниях Правительства РФ. Правительство вправе отменить любое решение Президиума. Для урегулирования неотложных вопросов, связанных с функционированием народнохозяйственного комплекса, обеспечения взаимодействия заинтересованных министерств и ведомств действует Комиссия Правительства по оперативным вопросам, возглавляемая первым заместителем Председателя Правительства. В ее состав входят также другие заместители Председателя, несколько министров. Решения Комиссии обязательны для организаций и учреждений, подведомственных Правительству. Одной из главных функций Комиссии является обеспечение контроля и проверки выполнения решений Правительства министерствами и ведомствами. Министры осуществляют общее руководство деятельностью своих министров, несут персональную ответственность за выполнение возложенных на министров задач. По их представлению Правительство назначает заместителей министра. Однако министры самостоятельно распределяют обязанности между своими заместителями, а также утверждают структуру и штатное расписание центрального аппарата министров. В каждом министерстве и ведомстве образуется коллегия в составе министра (председатель коллегии), его заместителей, а также других руководящих работников министерства. Коллегия на своих регулярно проводимых заседаниях рассматривает основные вопросы организации работы по наиболее важным вопросам деятельности министерства и ведомства.
В статье 117 Конституции РФ предусмотрены различные основания отставки Правительства в зависимости от того, кто был ее инициатором. Одно из них - заявление Правительства об уходе в отставку. Обычно такое решение принимается на заседании Правительства в присутствии всех его членов. В этом смысле отставка является добровольной. Подобная отставка не означает автоматического прекращения деятельности Правительства, поскольку может приниматься или отклоняться Президентом (часть 1 статьи 117). В связи с серьезностью такого шага ему обычно предшествуют предварительные консультации Правительства с Президентом. Поэтому случаи отклонения главой государства заявления Правительства о своей отставке бывают редки. Правительство уходит в отставку в полном составе.
Другое основание отставки Правительства - это инициатива Президента в принятии такого решения (часть 2 статьи 117). Причины вынужденной отставки Правительства по решению Президента могут быть весьма разные, но, как правило, это следствие обострения противоречий между ними.
Третье основание отставки Правительства связано с выражением недоверия ему палатой Федерального Собрания - Государственной Думой. Вотум недоверия - один из наиболее сильных способов воздействия парламента на Правительство (часть 3 статьи 117). Даже в том случае, если Президент не собирается объявлять об отставке Правительства, он все равно вправе, но не обязан распускать Думу. На первый взгляд может показаться, что последнее предложение части 3 статьи 117 сформулировано таким образом, что у Президента остается простая альтернатива: если не отставка Правительства, то роспуск Государственной Думы; не приняв решение об отставке Правительства, Президент будет обязан распустить Думу. Однако в отличие от последнего предложения части 4 статьи 117 часть 3 статьи 117 не связывает Президента никаким сроком в принятии решения по этой дилемме. Иначе говоря, Президент вправе, а не обязан либо объявить об отставке Правительства, либо распустить Думу, поскольку срок принятия решения Конституцией не установлен. Во всяком случае, до тех пор, пока часть 3 статьи 117 не получила иного толкования, из нее не вытекает обязанность Президента в определенный разумный срок отреагировать на повторное выражение Думой недоверия Правительству. Следовательно, если Президент желает сохранить Правительство и не желает распускать Думу, так как опасается усиления позиции своих оппонентов в составе вновь избранной Думы, он формально вправе принимать решение, предписанное в части 3 статьи 117, сколь угодно долго.
Предложение о выражении недоверия Правительству, согласно Регламенту Государственной Думы, вносится фракцией либо депутатской группой, численность которой составляет не менее 1/5 от общего числа депутатов этой палаты. Государственная Дума рассматривает этот вопрос во внеочередном порядке в недельный срок после его внесения. Тут нужно обратить внимание на тот факт, что Государственная Дума не может быть распущена по указанным основаниям в течение года после ее избрания. Иначе говоря, у Президента в этот период нет альтернативы выбора - отставка Правительства или роспуск Государственной Думы.
И последнее основание отставки - постановка Правительством перед парламентом вопроса о доверии (часть 4 статьи 117). Это может быть связано с общим вопросом - одобрением его программы - либо с принятием конкретного законопроекта. Если Дума в ответ на инициативу Председателя выразит недоверие Правительству, то реакция Президента может быть двоякой: в течение семи дней принять решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов. Трудно себе представить, чтобы Председатель Правительства РФ предпринял такую акцию без согласия Президента РФ, но тогда ясно и то, что она исходит из договоренности о принятии Президентом в случае вынесения Думой недоверия именно второго решения: роспуска Думы и назначения новых выборов.
2. Компетенция Правительства РФ
Правительство представляет собой орган государственной власти, выполняющий общегосударственные функции, созданный и действующий в рамках Конституции и развивающих ее положения федеральных законов и наделенный самостоятельными компетенционными полномочиями.
Посредством компетенции раскрывается место органа в системе иных органов государственной власти. Следует отметить, что определение и разграничение компетенции между высшими органами государственной власти - одна из главных задач любой конституции, ибо четкое распределение компетенционных полномочий в полной мере способно оградить функционирование ветвей государственной власти от споров, рискующих, порой, поставить под сомнение устойчивое функционирование самого государства.
Вопросы, связанные с компетенцией, решаются в Конституции простым перечислением полномочий того или иного органа государственной власти. При этом Конституция в отношении Правительства, определяя его компетенцию, использует выражение "иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации" (п. "ж" ч. 1 ст. 114). Заметим, что Закон о Правительстве РФ, развивая конституционные положения, перечисляет полномочия Правительства, распределяя их по сферам общественной жизни (ст. 12-22), при этом также оставляя перечень полномочий открытым.
Поэтому действительный объем компетенции Правительства можно установить, только проанализировав все законодательство. Причем этот анализ показывает приоритетность осуществляемых Правительством функций: активная роль в обеспечении развития экономической и социальной сфер и ограниченное участие в регулировании вопросов обороны, безопасности, правопорядка.
Часть 1 ст. 114 Конституции РФ свидетельствует, что руководством Правительства РФ охватываются все отрасли экономики, социально-культурной и административной сфер, исходя из чего Правительство является органом государственной власти общей компетенции. Это подтверждает и Закон о Правительстве РФ, закрепляющий помимо полномочий в той или иной сфере также общие полномочия Правительства: организация реализации внутренней и внешней политики РФ; регулирование в социально-экономической сфере; обеспечение единства системы исполнительной власти в РФ, направление и контроль деятельности ее органов; формирование федеральных целевых программ и обеспечение их реализации; реализация права законодательной инициативы (ст. 13).
.1 Бюджет и финансы Правительства
Согласно п. "а" ч. 1 ст. 114 Конституции Правительство разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета.
Разработка федерального бюджета является исключительной прерогативой и основной конституционной обязанностью Правительства в сфере установления, регулирования и исполнения финансовых полномочий.
Порядок разработки Правительством проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год установлен Регламентом Правительства, согласно которому бюджет разрабатывается Минфином России в соответствии с бюджетным законодательством с учетом предложений федеральных органов государственной власти, ЦБ РФ, а также других органов и организаций, определяемых Правительством.
Координационным органом, образованным в целях обеспечения взаимодействия субъектов бюджетного планирования при разработке проекта федерального бюджета, является Правительственная комиссия по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу, возглавляемая Председателем Правительства.
Одновременно с законопроектом о федеральном бюджете Правительство должно внести в Государственную Думу проекты федеральных законов, связанных с бюджетом: о внесении изменений и дополнений в законодательные акты РФ о налогах и сборах и др.
Бюджет разрабатывается на очередной год, однако для обеспечения стратегического характера устойчивого развития экономики имеет перспективное финансовое планирование. Так, Правительством утверждено Положение о составлении проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период. С 2007 г. федеральные бюджеты принимаются на трехлетний период.
Правительство как высший исполнительный орган обеспечивает и исполнение федерального бюджета. Практическую работу по организации такого исполнения осуществляет Минфин России.
Тем не менее в исполнении федерального бюджета принимают участие все органы власти, государственные учреждения, иные организации. При этом одни органы исполняют бюджет в части расходования его средств, а другие еще и в части поступления доходов. Среди последних особо выделяется Федеральная налоговая служба, которая следит за полнотой и своевременностью перечисления в федеральный бюджет налогов, пошлин и сборов.
Правительством устанавливается единая методология отчетности об исполнении федерального бюджета. Кроме того, Правительство само представляет ежеквартальные и годовой отчеты об исполнении федерального бюджета в Федеральное Собрание.
Бюджетные полномочия Правительства не исчерпывают свой состав только в связи с разработкой, представлением и исполнением федерального бюджета. Важная роль Правительства как участника законодательного процесса выражается в его работе по подготовке в соответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции заключений на законопроекты финансово-экономического характера.
Отчет о работе Правительства представляет его Председатель в период весенней сессии.
Характеризуя полномочие Правительства по обеспечению проведения в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики, следует иметь в виду, что указанное "единство" обусловлено п. "ж" ст. 71 Конституции, согласно которому в ведении Российской Федерации находятся финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, федеральные банки.
Конкретные полномочия Правительства в финансовой сфере нашли свое подробное отражение в Законе о Правительстве РФ. По сравнению с нормами Конституции здесь получили установление и развитие полномочия в части: разработки и реализации налоговой политики; обеспечения совершенствования бюджетной системы; регулирования рынка ценных бумаг; управления государственным внутренним и внешним долгом РФ; осуществления валютного регулирования и валютного контроля; руководства валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами; разработки и осуществления мер по проведению единой политики цен.
Единая финансовая, кредитная и денежная политика обозначается Правительством прежде всего в различного рода концептуальных, плановых и программных документах, составленных в соответствии с федеральными законами, указами и посланиями Президента РФ, основными направлениями деятельности Правительства, и обеспечивается участием Правительства в законотворчестве и принятием собственных правовых актов.
Проводя единую финансовую, кредитную и денежную политику, Правительство опирается на положения федеральных законов.
Так, согласно Бюджетного кодекса РФ Правительство РФ осуществляет управление государственным долгом РФ, внутренние и внешние заимствования от имени РФ. В соответствии с предельными объемами дефицита бюджета и государственного долга, установленными БК, федеральным законом о бюджете, программой внутренних заимствований, а также программой государственных внешних заимствований, Правительство принимает решение об эмиссии государственных ценных бумаг РФ.
Реализуя свои полномочия по управлению государственным долгом, Правительство, в частности, устанавливает условия выпуска и обращения облигаций государственных займов.
Полномочия Правительства по управлению внешним долгом реализуются в рамках международных обязательств РФ, связанных с получением от иностранных государств, международных организаций и хозяйствующих субъектов кредитов в иностранной валюте и предоставлением Российской Федерацией денежных средств иностранным государствам и юридическим лицам. При этом Правительство вправе осуществлять внешние заимствования в объеме свыше установленного федеральным бюджетом, если при этом оно осуществляет такую реструктуризацию государственного внешнего долга, которая приводит к снижению расходов на его обслуживание (ст. 106 БК).
Денежная политика, проводимая при координирующей и контролирующей роли Правительства, включает установление следующих условий: 1) официального соотношения между рублем и денежными единицами других государств; 2) эмиссии наличных денег; 3) выпуска и обращения банкнот и монет новых образцов; 4) расчетов в российской и иностранной валюте на территории РФ; 5) определения порядка ведения кассовых операций; 6) планирования объемов производства, перевозки, хранения банкнот и монеты, создания их резервных фондов.
В целях реализации своих задач по регулированию расчетных отношений Правительство поручает финансовым органам разработать порядок реализации мер в области стабилизации безналичных расчетов.
Осуществляя валютное регулирование и валютный контроль, Правительство РФ регулирует отношения в области геологического изучения, разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи, производства, использования и обращения.
Как часть единой финансовой политики Правительством разрабатывается и осуществляется ценовая политика. В основном мероприятия Правительства в этой сфере выражаются в установлении цен или основ ценообразования на конкретные объекты, товары, работы, услуги.