Историческое развитие и этапы формирования федерализма в России
С.Н. Каргинов, Руководитель Аппарата Конституционного Суда Республики Северная Осетия - Алания, доцент кафедры конституционного права СОГУ им. К.Л. Хетагурова, к.ю.н.,
Раскрывая сущность понятия «федерализм», Д. Элазар отмечал, что оно имеет два значения - узкое и широкое. В узком смысле оно обозначает взаимоотношения между различными уровнями государственной власти. В более широком понятие федерализм заключается в сочетании самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации. Элазар подчеркивает, что центральной идеей истинного федерализма во всех его разновидностях является концепция свободы. Все теории федерализма начинаются с признания того, что правительство является необходимым в некоторой форме и что создание эффективного правительства является главной задачей человечества. По его мнению сущность федерализма заключается в том, что все люди рождены свободными и что хорошее правительство должно быть основано на принципах максимальной свободы человека. Именно свободный человек есть действительный творец федерализма и его главное действующее лицо Элазар Д. Сравнительный федерализм // Политические исследования. 1995. №5..
Нужно отметить, что множество работ зарубежных ученых основывается на исследовании истории развития федерализма в классическом федеративном государстве - Соединенных Штатах Америки. Честь быть основателями федерализма в мире принадлежит Александру Гамильтону, Джеймсу Мэдисону и Джону Джею, которые опубликовали в 1787 - 1788 годах сборник «Федералист», состоящий из 85 статей. Их мировоззренческую основу составили теоретические концепции философов, историков, писателей - просветителей XVII-XVIII веков - теория суверенитета Гоббса, теория разделения властей Локка и Монтескье, теория общественного договора Руссо. Так что федерализм возник как симбиоз различных теорий в области государства и права и представляет собой результат работы многих выдающихся людей.
В государственном строительстве России с древних времен и по настоящее время всегда боролись две тенденции - федеративная и централистская. Так, история Древней Руси началась с союза полутора десятков славянских племен. Если в IX - середине X веков древнее российское государство имело союзное содержание, то со второй половины X века до конца XI развивалось как централизованное. Потом был период феодальной раздробленности, и до конца XV века оно было уже конфедеративным в виде союза независимых феодальных городов-государств.
Но и в условиях Российской империи - унитарного государства - развивались федеративные тенденции. Они выразились в децентрализованном управлении, которое учитывало территориально-географические, социально-экономические, этнические и культурно-исторические особенности регионов. Децентрализованный характер управления позволял сохранить на обширной территории Российского государства традиционные нормы права, быта и обычаев народов, опирался на местную элиту, учитывал политическую ситуацию, а, в конечном счете, способствовал росту Российской державы.
Российские ученые выделяют несколько главных форм централизованного управления. Первая из них была характерна для территорий, где проживало в основном русское население, а также Прибалтики, Закавказья, регионов, населенными оседлыми тюркскими народами. На этих территориях при развитии унифицированной государственно-административной системы внедрялось и самоуправление: поначалу сословное, а затем и земское. При этом в Прибалтике местное самоуправление было более развито в связи с предоставлением ее жителям значительных прав и привилегий.
Второй формой децентрализованного развития унитарной России были автономии Польши и Финляндии. Польша имела собственную конституцию и законодательную власть - Сейм, который состоял из короля (императора России), Сената и Посольской избы. Финляндия также имела свои органы власти и управления, свою судебную систему. Ее законодательство было обособлено от законодательства Российской империи.
Третьей особенностью централизованного развития России было управление народами Урала, Сибири, Дальнего Востока и Средней Азии. Суть этого управления заключалось в том, что каждый из этих народов имел свои традиционные органы управления, в предметы ведения которых центральная власть в Петербурге не вмешивалась.
Четвертый принцип децентрализованного управления заключался в политике протектората. Российская власть имела договоры о покровительстве с Хивинским ханством, Бухарским эмиратом и Урянхайским краем (нынешняя Тыва). Эта политика характеризовалась передачей российской власти права внешних сношений, военной защиты Российским государством этих территорий и прав на торговлю русским купцам.
Российская империя в условиях самодержавия была устроена на унитарных началах, это было предопределено и соответствовало уровню развития общественных отношений. Масштабы страны, многонациональный состав населения создавали противоречия социального и политического характера. В начале XIX века в России начинается процесс активного теоретического освоения идеи конституционализма как способа решения проблем между государством и обществом. Именно в это время появляется проект конституции декабриста Никиты Муравьева. В части государственного устройства проект предусматривал введение конституционной монархии в империи, образование федерации из 15 держав на основе экономических особенностей - привязки к морям и крупным судоходным рекам, внедрение принципа разделения властей. Согласно проекту верховным законодательным учреждением являлось Народное вече, состоявшее из двух палат - Верховной думы и Палаты представителей. Первая выражала федеральное начало, вторая была общенациональным представительством. Исполнительная власть принадлежала императору, который считался «первым чиновником государства» Дружинин Н.М. Декабрист Никита Муравьев. М.,1933г . Провозглашались такие демократические свободы, как равенство всех граждан перед законом , свобода слова, печати и вероисповедания. Никита Муравьев проектировал отмену крепостного права: «Крепостное состояние и рабство отменяются. Раб, прикоснувшийся земли русской, становится свободным» Там же. - гласил 3-й параграф проекта. Конституция Н. Муравьева, будь она введена, пробила бы огромную брешь в твердынях феодально-абсолютистского строя и серьезно расшатала его основы. Объективный исторический смысл конституции Н. Муравьева видится в ее аналогии с нынешней Конституцией России 1993 года. Глава «О русском народе и правлении» его проекта конституции содержит пункт следующего содержания: «Источник верховной власти есть народ, которому принадлежит исключительное право делать основные постановления для самого себя». Там же. В статье 3 Конституции РФ содержится сходное определение: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Мирошникова В.А. Комментарий к Конституции РФ. М., Экмос. 2003. Проект Конституции Н. Муравьева является памятником политического творчества. Многие его положения имели прогрессивное значение для развития государственности и становления федерализма в стране крепостного рабства и самодержавного деспотизма, в стране, еще не знавшей революции. Радионов А. И. Исторические вехи развития федерализма в России в рамках формирования российской государственности // История государства и права. 2008. № 4.
Сокрушительное влияние на российскую государственность оказал развал после Февральской революции 1917 года всего государственного аппарата, обеспечивавшего монархическую форму правления, и неспособность Временного правительства заменить его и вывести страну из состояния войны, угрожавшей выживанию всего российского этноса. В результате крушения Российской империи в 1917 году в государстве возникли центробежные тенденции, которые были использованы большевиками. Положительное отношение большевиков к федерализму носило чисто ситуативный характер и диктовалось соображениями политической конъюнктуры. Именно прагматизм и гибкость политической тактики большевиков, продиктованные чрезвычайной быстротой развития событий и глубиной кризисных перемен в обществе предопределили действия новой власти и ее успех в борьбе за массы, в том числе национальные. Советский федерализм во многом являлся фикцией, фактическая власть в государстве оказалась в руках коммунистической партии. Там же.
Примерно этой же точки зрения придерживается и Н.М. Добрынин который указывает на то, что в советском обществе единство властной вертикали, ограничивающее техническую автономию регионов, обеспечивала «руководящая и направляющая» роль КПСС, закрепленное в Конституции СССР главенство партии над государственными органами. Благодаря этому руководители советского государства обеспечивали при декларативно закрепленной автономии региональных органов власти фактически полное их подчинение центральным органам власти. Подобную систему отношений Н.М. Добрынин называет «фантомный федерализм». Добрынин Н.М. Российский федерализм: становление, современное состояние и перспективы. Новосибирск., Наука. 2005.
Существование «фантомного федерализма» прекратилось в момент крушения советской государственности, вызванной утратой господствующего положения коммунистической идеологии. Автор заявляет: «В качестве политической ширмы реальных отношений фантомный советский федерализм выполнял свою роль прекрасно, но он был чреват огромным числом внутренних противоречий, которые неизбежно должны были проявиться в случае реального применения данной системы отношений на практике. Там же.
В настоящее время в научной литературе дискуссионным является вопрос: может ли Россия стать унитарной федерацией? Как указывает В. Саленко, для истории европейского федерализма такая постановка вопроса не нова. Саленко В. Россия унитарная Федерация: парадокс или реальность?//Правоведение. 2001. №2 Еще в 1962 году немецким правоведом Конрадом Хессе Федеративная Республика Германия была охарактеризована как «унитарная федерация». Этот вывод связывается с неуклонным возрастанием инициативы и влияния Федерации в сфере законодательной, исполнительной и судебной властей сегодня: несмотря на существующую в основном законе Германии презумпцию законодательной компетенции земель, практически вся законодательная власть сосредоточена в руках федерального центра. Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М. 1981.
По мнению К. Хессе, причины унитаризации немецкого федеративного государства кроются в том, что под влиянием бурного развития науки, техники, экономики и транспорта сфера тех проблем, которые по своей природе могут решаться в пределах отдельной земли, чрезвычайно сузилась. Поэтому реализация исконных задач земель, например, в сфере культуры, представляется трудноосуществимой в ограниченных рамках одного субъекта Федерации. Однако, пожалуй, наиболее весомой причиной унитаризации Федеративной Республики Германии является стремление к созданию социального государства, т.е. государства, которое должно обеспечить одинаковый уровень жизни на всей территории страны, независимо от экономической дифференциации регионов. Это требует централизованного регулирования, единого перераспределения материальных ценностей и так называемого выравнивания межрегиональных различий.
Унитаризация немецкого федеративного государства нашла свое выражение также и в том, что центр тяжести политической жизни страны сместился на уровень Федерации. Это проявляется прежде всего в организации деятельности современных политических партий Германии. Все немецкие партии, за исключением баварского Христианско-Социального Союза, конструировались на федеральном уровне, поэтому они осуществляют свою деятельность и определяют свои цели главным образом с позиций федеральной политики. Земли же представляют для них интерес лишь в связи с их значением для политики в масштабах всего государства в целом (земля - это своего рода «стартовая площадка» для участия в большой политике). Анненкова В.Г. Перспективы развития федерализма в российском государстве//История государства и права. 2006. № 1.
На раннем этапе своего развития российский федерализм в 1991-1992 годах эволюционировал в сторону дезинтеграции. В отсутствие реальных механизмов обеспечения государственного единства все больше полномочий переходило к региональным руководителям и все меньше полномочий оставалось в центре. В 1992-1993 гг. удалось стабилизировать ситуацию и приостановить процесс распада при помощи Федеративного Договора и Конституции Российской Федерации. В 1994-1996 гг. происходит формирование демократической модели федеративных отношений в стране. Расцвет этих отношений приходится на 1997-1999 гг. В 2000-2004 гг. происходит переход от деволюционного федерализма к федерализму интеграционного типа, характеризуемого последовательной концентрацией власти в центре и сужением регионов. Куликов В.Б. Российский федерализм: генезис, эволюция, перспективы // Право и политика. 2006.№ 6.
Как видно из этой схемы, избежав угрозы государственного распада, Российской Федерации оказалась перед угрозой трансформации федерализма в унитаризм с элементами федерализма. Возникновение этой угрозы связано с тем, что, несмотря на все усилия по реформированию федеративных отношений, построить действующую модель федерализма не удалось. Причины Н.М. Добрынин Добрынин Н.М. Российский федерализм: становление, современное состояние и перспективы. Новосибирск., Наука. 2005 . усматривает в историческом наследии предшествующих периодов в развитии Российского государства, которые не удалось преодолеть в процессе формирования федеративных отношений в 90-е годы XX века.
К числу причин этих негативных последствий он относит наличие национально-территориальных образований в составе государства, которые обусловливают ассиметричность Федерации и разностатусность образующих ее единиц, произвольность существующих границ между регионами и самого набора этих регионов, которые формировались в рамках советского государства независимо от реальной экономической целесообразности, рассогласованность экономического и территориального объединения хозяйственных единиц, отсутствие четкого разграничения полномочий субъектов, защищенности этих полномочий, наличие полномочий, относящихся к совместному ведению, статус которых не закреплен конституционно, отсутствие конституционного однозначного определения статуса субъекта Федерации и др.
В настоящее время от периода разобщенности, слабости Федерации мы переходим к позиции централизации. По мнению В. Саленко, в России унитаризация проявляется в первую очередь в сфере законодательства. Законодательная компетенция постепенно концентрируется в руках федерального центра. Сфера предметов совместного ведения Федерации и субъектов Российской Федерации все больше приближается к сфере предметов ведения одной лишь Федерации. Саленко В. Россия - унитарная Федерация: парадокс или реальность?//Правоведение. 2001.№ 2.
Следующим признаком унитаризации Российской Федерации служит существование иерархически организованной вертикали как исполнительных, так и законодательных органов власти. Если до недавнего времени только исполнительные органы составляли единую вертикаль власти (ч.2 ст.77 Конституции РФ), то принятие Федерального Закона от 29 июля 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Российская газета. 2000. 1 августа. ознаменовало собой создание единой вертикали власти законодательных (представительных) органов в Российской Федерации.