На третьем этапе весь личный состав МВД России являлся задействованным при внедрении сервиса, так как разработку, согласование, подписание (утверждение) и рассылку несекретных подготовленных (исходящих) документов требовалось осуществлять в электронном виде с использованием электронных подписей. В исключительных случаях для направления документа в подразделения МВД России, не подключенные к СЭД, а также в иные ведомства и организации (при отсутствии межведомственного электронного документооборота) требовалось распечатывать бумажный экземпляр с отметкой о том, что документ подписан электронной подписью соответствующего руководителя.
Следует отметить, что обработка информации с использованием сервиса имеет ограничения. Так, запрещается внесение в учетные формы СЭД сведений, составляющих государственную тайну, а также сканирование документов, имеющих грифы секретности или пометку «для служебного пользования».
Перечень документов, образующихся в деятельности ОВД, с указанием сроков хранения, создание, хранение и использование которых осуществляется в форме электронных документов, утвержден приказом МВД России от 31 мая 2011 г. № 600.
Общий порядок работы с электронными документами регламентирован Инструкцией по делопроизводству в ОВД, которая утверждена приказом МВД России от 20 июня 2012 г. № 615. Для отдельных видов документов, подготовленных в электронном виде, требования определены соответствующими приказами. Так, в Правилах подготовки правовых актов в территориальных органах, утвержденных приказом МВД России от 26 декабря 2018 г. № 880, указывается, что на бумажных носителях создаются следующие проекты правовых актов:
-
содержащие сведения, составляющие государственную тайну;
-
содержащие служебную информацию ограниченного распространения;
-
издаваемые совместно или по согласованию с другими государственными органами и организациями (при отсутствии технических возможностей для обмена электронными документами через систему межведомственного электронного документооборота);
-
не включенные в Перечень документов, образующихся в деятельности ОВД, с указанием сроков хранения, создание, хранение и использование которых осуществляется в форме электронных документов.
Таким образом, в настоящее время порядок использования электронного документооборота, а точнее электронного делопроизводства, в деятельности ОВД России регламентирован в достаточной степени. С 2011 г. наблюдается единый подход к его организации и целенаправленное внедрение в деятельность ОВД, что позволяет говорить о перспективах его использования и развития.
В системе МВД России переход на электронный документооборот вызвал ряд проблем, о которых говорят современные ученые. Так, А.О. Астахова отмечает, что одной из существенных проблем электронного оборота системы МВД России является проблема сохранности документов, защиты их от взлома и внесения несанкционированных изменений. А.В. Ермолаева указывает на проблему поиска необходимой информации и необходимость ее систематизации при осуществлении электронного документооборота. В качестве трудностей применения электронного документооборота выделяется также проблема низкой квалификации сотрудников, которые не всегда в достаточной степени владеют техническими средствами. Также к сложностям перехода на электронный документооборот можно отнести невозможность проведения отдельных операций в электронный документооборот, поскольку для их совершения требуется наличие электронной подписи сотрудников, которая имеется только у небольшого количества сотрудников органов внутренних дел. В частности, к таким операциям можно отнести кадровое производство, которое требует ознакомления сотрудников с вынесенными в отношении них приказами под подпись.
Кроме того, следует отметить психологическую неготовность многих руководящих работников к переходу на электронный документооборот, что приводит к проведению двойной работы подчиненными, которые вынуждены оформлять документы как в электронном, так и в бумажном варианте. В настоящее время в органах внутренних дел зачастую электронный документооборот дублируется бумажным. Это связано как с низким материально-техническим обеспечением в подразделениях, так и элементарной некомпетентностью сотрудников по вопросам оптимальной организации электронного документирования и документооборота.
Для совершенствования работы по обмену документами в электронном виде и перехода на новый уровень развития информационного взаимодействия между министерствами и ведомствами, на наш взгляд, целесообразно изучить зарубежный опыт тех стран и ведомств, где внедрение информационно-цифровых технологий затронуло практически все направления правоохранительной деятельности.
Хотелось бы отметить с положительной стороны межведомственного электронного документооборота (далее – МЭДО), внедренный в Казахстане, так как он кардинально отличается от систем, используемых в Европе или странах постсоветского пространства: он позволяет объединить и унифицировать ведомственные системы электронного документооборота всех центральных государственных органов.
Важным методологическим принципом эффективного МЭДО является то, что документы, формируемые внутри системы электронного документооборота ведомства и поступающие извне, должны быть идентичны по составу своих реквизитов и ориентироваться на унифицированные шаблоны.
Управление информацией на основе структурированных, стандартизированных данных позволит в дальнейшем проводить анализ этих данных и осуществлять взаимодействие государственных информационных систем практически без участия человека. Именно в этом видится перспектива развития МЭДО. Например, именно такой подход позволил в Казахстане внедрить производство по уголовному делу на стадии досудебного расследования в электронном формате. В модуле «Электронное уголовное дело» имеется возможность вносить необходимые учетные сведения и реквизиты электронных форм в информационную систему, создавать электронные документы с помощью имеющихся шаблонов и документов в формате pdf, электронного взаимодействия с экспертами, специалистами, судом и т. д. Производство по уголовному делу ведется с использованием специальных электронных шаблонов документов, которые содержатся в информационной системе или автоматически формируются и вкладываются данной системой (сопроводительное письмо, рапорты, уведомления и т. д.). И в других государствах постсоветского пространства осуществляется переход на ведение уголовных дел в электронном формате (Молдова, Узбекистан, Грузия, Украина, Эстония и т. д.).
Таким образом, зарубежный опыт показывает, что имеются возможности рационализации не только общего, но и специального делопроизводства (уголовно-процессуального, административно-процессуального и т. д.), что является резервом значительного снижения трудозатрат личного состава, непосредственно выполняющего правоохранительные функции по обеспечению формирования документального фонда оперативно-служебной деятельности.
Ключевыми направлениями совершенствования документационного обеспечения управления в органах внутренних дел Российской Федерации являются: нормативное правовое регулирование деятельности по расширению использования цифровых технологий в правоохранительной деятельности; внедрение эффективного механизма межведомственного электронного документооборота; развитие прикладных сервисов единой системы информационно-аналитического обеспечения деятельности в целях документационного обеспечения гибких поисковых запросов на основе комплексного использования информации, содержащейся в специальных документопотоках, их операционализации для выработки рациональных управленческих решений; автоматизированная разработка моделей типовых информационно-справочных документов посредством извлечения данных из различных источников, находящихся в электронном архиве.
Формирование архивов электронных документов в органах внутренних дел Российской Федерации представляет собой двуединую задачу: выступает как производная от доминантной роли в инновационном развитии информационных технологий, внедряемых в оперативную-служебную деятельность, и как предпосылка развития документационного обеспечения управленческой деятельности.
Проблемный характер, на наш взгляд, этому направлению деятельности придают консервативность и инертность социально-профессиональной структуры как составляющие геронтологического процесса, а также воздействие ряда факторов общеэкономического и организационного характера.
Кроме того, в органах внутренних Российской Федерации этот процесс отягощен запаздыванием повсеместного перехода территориальных органов МВД России на использование электронного документооборота; недостаточной мотивацией к перепрофилированию труда в условиях высокой документационной нагрузки; дефицитом высококвалифицированных кадров; неподготовленностью личного состава к трансферу научной продукции в повседневную оперативно-служебную деятельность.
Более широкой следует назвать проблему оценки рисков, касающуюся наличия технических сбоев функционирования прикладных сервисов единой системы информационно-аналитического обеспечения деятельности, обработки в оперативно-служебной деятельности значительного объема информации, предназначенной для служебного пользования, слабой проработки вопроса технической защиты информации и др.
Следует отметить, что в Перечне документов, образующихся в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, с указанием сроков хранения, создание, хранение и использование которых осуществляется в форме электронных документов, Инструкции по организации архивной работы в системе МВД России, распоряжении МВД России от 9 ноября 2015 г. № 1/9112 «О мерах по переходу на электронный документооборот», на основании которого осуществлялось поэтапное внедрение новых технологий в сферу делопроизводства, методики создания, формирования и использования электронных архивных дел не имеется.
Отсутствует нормативное правовое регулирование рассматриваемой тематики и в Федеральном законе от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации», других федеральных законах, а также в принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актах Российской Федерации, законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, так как вопросы, касающиеся формирования архивов электронных документов, обеспечения их сохранности, актуальны не только для органов внутренних дел Российской Федерации.
Например, 5-6 ноября 2020 г. в г. Москве в рамках XXVII Международной научно-практической конференции «Документация в информационном обществе: информационные технологии и управление документами в условиях глобальных вызовов» выступили более трехсот специалистов из различных организаций и ведомств России и восемнадцати стран дальнего зарубежья по вопросам развития теории, нормативного и методического обеспечения управления документацией.
Отмечено, что основными вызовами современности являются несовершенство нормативной базы для внедрения и развития цифровых технологий в делопроизводство и подготовка специалистов, уровень компетенции которых должен отвечать задачам цифровизации. Обсудили проблемы организации постоянного хранения электронных документов.
На практике используют различные варианты архивного хранения электронных документов:
1) «усеченная» система формирования электронных архивов, при которой выполняются такие функции, как: автоматизированная регистрация и поиск документов на бумажном носителе, формирование учетов фонда пользователя, организация хранения электронных копий (подлинников) и иных баз информационных данных;
2) дифференцированные системы для хранения различных видов электронных документов, отличающиеся учетными данными и порядком доступа к ним;
3) единая система управления документацией, переданной для архивного хранения на бумажном носителе и в электронном виде;
4) принципиально отсутствует отдельная система хранения электронных документов, так как электронные документы хранятся в системе электронного документооборота со специальной отметкой в учетных формах;
5) отдельный сегмент или раздел прикладного сервиса электронного документооборота, предназначенный для учета документов, приобщенных в архив подразделения.
Однако регламентированных требований, «идеальной модели» организации хранения электронных документов, номенклатурных дел в электронном виде, как отмечает Ю. Ю. Юмашева, не имеется.
В органах внутренних дел Российской Федерации электронные номенклатурные дела со дня их формирования до их уничтожения хранятся в сервисе электронного документооборота.
На практике под электронными номенклатурными делами понимают номенклатурные дела, сформированные из документов в электронном виде. К документам в электронном виде, из которых формируются электронные номенклатурные дела, относят электронные документы (созданные исключительно с использованием сервиса электронного документооборота, т. е. без предварительного документирования на бумажном носителе) и электронные копии (электронные образы) документов.